ECLI:NL:RVS:2022:1530

Bij besluit van 23 maart 2018 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen, geweigerd hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen en hem opgedragen om Nederland binnen vier weken na afloop van het voorlopig verleende uitstel van vertrek te verlaten. De vreemdeling komt uit Guinee. Op 30 juni 2017, toen hij vijftien jaar en vier maanden oud was, heeft hij als alleenstaande minderjarige in Nederland een asielaanvraag ingediend. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris het leeftijdsvereiste in het bijzondere buitenschuldbeleid terecht aan de vreemdeling heeft tegengeworpen en zo nee, of de staatssecretaris ook de andere vereisten van dat beleid had moeten beoordelen en hij, nu hij dat niet heeft gedaan, aan de vreemdeling alsnog een verblijfsrecht moet verlenen.

202101991/1/V3. Datum uitspraak: 8 juni 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-­Hertogenbosch, van 15 maart 2021 in zaak nr. NL18.7421 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris.     Inleiding Het oordeel van de rechtbank De grieven van de staatssecretaris Volgorde van bespreking Voorvraag De momenten waarop er een terugkeerbesluit voor de vreemdeling gold De betekenis van de vormen van rechtmatig verblijf naar nationaal recht onder de Terugkeerrichtlijn Het verblijf in verband met medische uitzettingsbeletselen (artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000) Het verblijf in afwachting van de beslissing op het beroepschrift (artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000)                                                             9 Tussenconclusie Het arrest TQ Het onderzoek naar adequate opvang Het leeftijdsonderscheid De fase tussen het nemen van het terugkeerbesluit en de fysieke verwijdering Toepassing van het arrest TQ en vervolgvragen De meeromvattende beschikking Het onderzoek naar adequate opvang in de praktijk De mogelijkheid om het onderzoek naar adequate opvang voort te zetten na het afwijzen van de asielaanvraag en de verplichting tot voortvarend handelen De asielprocedure opdelen in twee fasen Het asielbesluit en het terugkeerbesluit opsplitsen bij de derde situatie Rechtmatig verblijf naar nationaal recht bij de derde situatie Voortvarend handelen, ook na het besluit over de materiële asielaanspraken Toepassing in deze zaak Zelf voorzien Conclusie Samenvatting   Procesverloop   Bij besluit van 23 maart 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen, geweigerd hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen en hem opgedragen om Nederland binnen vier weken na afloop van het voorlopig verleende uitstel van vertrek te verlaten (dit laatste hierna: het terugkeerbesluit). Bij besluit van 18 april 2019 heeft de staatssecretaris het terugkeerbesluit ingetrokken. Bij verwijzingsuitspraak van 12 juni 2019 heeft de rechtbank het HvJEU verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in die uitspraak gestelde vragen, de behandeling van het door de vreemdeling tegen het besluit van 23 maart 2018 ingestelde beroep geschorst en elke verdere beslissing aangehouden. Bij arrest van 14 januari 2021, TQ, ECLI:EU:C:2021:9, heeft het HvJEU de in de verwijzingsuitspraak gestelde vragen beantwoord. Bij uitspraak van 15 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2018 vernietigd, de staatssecretaris opgedragen de vreemdeling binnen twee weken in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning met ingang van 30 juni 2017 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 maart 2018. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2021, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. L. Verheijen, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. J.A. Pieters, advocaat te Utrecht, en mr. E. Hilbrink, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken nrs. 202103934/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2022:1531) en 202104665/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2022:1532).   Overwegingen   Inleiding   1.       De vreemdeling komt uit Guinee. Op 30 juni 2017, toen hij vijftien jaar en vier maanden oud was, heeft hij als alleenstaande minderjarige in Nederland een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft die asielaanvraag op 23 maart 2018 afgewezen. Daarbij heeft de staatssecretaris het standpunt ingenomen dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier volgens het bijzondere buitenschuldbeleid in paragraaf B8/6 van de Vc 2000 omdat hij op het moment van zijn eerste asielaanvraag niet jonger was dan vijftien jaar. Omdat aan het leeftijdsvereiste in dit beleid al niet was voldaan, heeft de staatssecretaris de andere vereisten van dit beleid niet meer beoordeeld, waaronder het vereiste dat in het land van herkomst of een ander land waar de vreemdeling redelijkerwijs naartoe kan gaan, geen adequate opvang aanwezig is. In 2020 is de vreemdeling meerderjarig geworden. 1.1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris het leeftijdsvereiste in het bijzondere buitenschuldbeleid terecht aan de vreemdeling heeft tegengeworpen en zo nee, of de staatssecretaris ook de andere vereisten van dat beleid had moeten beoordelen en hij, nu hij dat niet heeft gedaan, aan de vreemdeling alsnog een verblijfsrecht moet verlenen. De Afdeling zal hierbij ingaan op de vraag in hoeverre het in paragraaf B8/6 van de Vc 2000 neergelegde beleid voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit het EU-recht, in het bijzonder uit het arrest TQ. 1.2.    Om redenen van consistentie zal waar in het beleid in paragraaf B8/6 van de Vc 2000 wordt gesproken van 'alleenstaande minderjarige vreemdeling', telkens de term 'niet-begeleide minderjarige' worden gehanteerd, in lijn met artikel 2, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn en de terminologie in de rechtspraak van het HvJEU over de Terugkeerrichtlijn. Verder zal het 'land van herkomst of een ander land waar de vreemdeling redelijkerwijs naartoe kan gaan' steeds worden aangeduid als 'het land van terugkeer'. 1.3.    Het wettelijke en beleidskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.   Het oordeel van de rechtbank   2.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 15 maart 2021 overwogen dat uit het arrest TQ volgt dat aan de vreemdeling een verblijfsrecht op reguliere gronden moet worden verleend omdat de staatssecretaris in de asielprocedure, na de beoordeling dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een asielstatus, niet heeft onderzocht of adequate opvang in het land van terugkeer voor de vreemdeling aanwezig is. De staatssecretaris kan volgens de rechtbank in zijn besluit op de asielaanvraag niet in het midden laten of tot verblijfsaanvaarding en vergunningverlening moet worden overgegaan. De rechtbank heeft het asielbesluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door de staatssecretaris op te dragen aan de vreemdeling een verblijfsvergunning toe te kennen vanaf de datum van zijn asielaanvraag.   De grieven van de staatssecretaris   3.       De staatssecretaris klaagt in de eerste twee grieven dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij bij het afwijzen van een asielaanvraag, verplicht is om vast te stellen dat sprake is van onrechtmatig verblijf door bij die afwijzende beschikking een terugkeerbesluit te nemen. Naast de omstandigheid dat de Terugkeerrichtlijn en de Vw 2000 niet verplichten tot het nemen van een dergelijke meeromvattende beschikking, genoot de vreemdeling volgens de staatssecretaris steeds een vorm van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vw 2000, waardoor de vreemdeling niet binnen de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel en hij dus hoe dan ook niet gehouden was om een terugkeerbesluit te nemen. Daarbij komt dat een volledig onderzoek naar adequate opvang in het land van terugkeer in beginsel niet kan worden uitgevoerd voordat vaststaat dat de vreemdeling in dat land niet voor asielrechtelijke problemen heeft te vrezen, en pas na die vaststelling, gelet op het arrest TQ, een terugkeerbesluit mag worden genomen. 3.1.    Verder heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris ten onrechte overwogen dat indien in de asielprocedure geen bescherming wordt verleend, maar geen vaststelling van onrechtmatig verblijf kan plaatsvinden — doordat geen grondig onderzoek naar de situatie van de niet-begeleide minderjarige en de beschikbaarheid van adequate opvang in het land van terugkeer is verricht —, hij een verblijfsrecht op reguliere gronden moet verlenen vanaf de datum van de asielaanvraag. Daarover voert de staatssecretaris aan dat de beoordeling of een vergunning moet worden verleend, een uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten is. Uit het arrest TQ noch uit andere bronnen van het Unierecht volgt een verplichting tot vergunningverlening. Al hierom gaat volgens de staatssecretaris de vergelijking met het arrest van het HvJEU van 12 april 2018, A. en S., ECLI:EU:C:2018:248, niet op, waaruit volgens de rechtbank volgt dat de datum van de asielaanvraag geldt als peildatum voor het minderjarigheidsvereiste van het buitenschuldbeleid en dus als ingangsdatum voor de eerdergenoemde vergunning. Ook omdat de vreemdeling inmiddels meerderjarig is, ziet de staatssecretaris niet in waarom hij aan het bijzondere buitenschuldbeleid een aanspraak op een verblijfsvergunning zou kunnen ontlenen. Daarbij komt volgens de staatssecretaris dat de rechtbank niet heeft kunnen vaststellen of aan de andere vereisten voor een verblijfsvergunning volgens het bijzondere buitenschuldbeleid is voldaan. Uit de uitspraak blijkt namelijk niet dat de rechtbank in het bezit was van het dossier van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V). 3.2.    De staatssecretaris klaagt in de derde grief dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door te bepalen dat hij de vreemdeling een verblijfsvergunning moet verlenen met ingang van de datum van zijn asielaanvraag. Gelet op de rechtspraak van de Afdeling mag de rechter alleen zelf voorzien als hij ervan is overtuigd dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Het HvJEU heeft zich in het arrest TQ echter niet uitgelaten over vergunningverlening. Daarbij komt volgens de staatssecretaris dat de vergelijking die de rechtbank heeft gemaakt met het arrest van het HvJEU van 29 juli 2019, Torubarov, ECLI:EU:C:2019:626, niet opgaat. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit zijn handelen namelijk niet worden opgemaakt dat hij geen gevolg geeft of zou willen geven aan het arrest TQ. Verder doet zich anders dan in dat arrest geen patstelling voor waardoor de vreemdeling niet langer toegang heeft tot een effectief rechtsmiddel, aldus de staatssecretaris.   Volgorde van bespreking   4.       Hierna zal allereerst de voorvraag worden besproken of voor de vreemdeling nog een terugkeerbesluit geldt. Vervolgens zal worden ingegaan op het betoog van de staatssecretaris dat de vreemdeling niet binnen de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn valt omdat hij steeds een vorm van rechtmatig verblijf onder artikel 8 van de Vw 2000 heeft gehad. De Afdeling zal in verband met dit betoog toelichten wat de betekenis onder de Terugkeerrichtlijn is van de vormen van rechtmatig verblijf die naar nationaal recht worden genoten. Daarna volgt een bespreking van het betoog van de staatssecretaris dat hij bij het afwijzen van een asielaanvraag niet verplicht is om gelijktijdig een terugkeerbesluit te nemen of een verblijfsvergunning regulier te verlenen en dat dit voor hem in de praktijk ook niet altijd mogelijk is. Om vast te stellen welke nationale en Unierechtelijke verplichtingen op de staatssecretaris rusten bij niet-begeleide minderjarigen en hoe hij daar het beste aan kan voldoen, zal de Afdeling achtereenvolgens het arrest TQ, het beginsel van de meeromvattende beschikking en het onderzoek naar adequate opvang in de praktijk bespreken. Naast het arrest TQ zal ook worden ingegaan op andere rechtspraak van het HvJEU waarin een uitleg wordt gegeven van de Terugkeerrichtlijn. Hierna komt de Afdeling met een toetsingskader dat wordt toegepast op de feiten en omstandigheden van deze zaak. Daarbij zal ook worden ingegaan op de omstandigheid dat de vreemdeling inmiddels meerderjarig is. Ten slotte volgt een bespreking van de grief van de staatssecretaris dat de rechtbank niet zelf in de zaak had mogen voorzien door te oordelen dat hij aan de vreemdeling een verblijfsvergunning moet verlenen. De Afdeling sluit af met een conclusie en een samenvatting.   Voorvraag   5.       Voordat de Afdeling overgaat tot een beoordeling van de grieven, zal eerst de voorvraag moeten worden beantwoord of er nog een terugkeerbesluit voor de vreemdeling geldt. De rechtbank heeft in haar verwijzingsuitspraak namelijk overwogen dat de intrekking van het terugkeerbesluit door de staatssecretaris op 18 april 2019 moet worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving en heeft die overweging in haar uitspraak van 15 maart 2021 bevestigd. De staatssecretaris gaat er in het hogerberoepschrift juist vanuit dat op het moment van de verwijzingsuitspraak en de uitspraak van 15 maart 2021 geen terugkeerbesluit voor de vreemdeling gold. Pas als feitelijk vaststaat of een terugkeerbesluit voor de vreemdeling geldt, kan de Afdeling toetsen of de staatssecretaris juist heeft gehandeld door al dan niet dat terugkeerbesluit te nemen.   De momenten waarop er een terugkeerbesluit voor de vreemdeling gold   6.       In het afwijzende asielbesluit van 23 maart 2018 heeft de staatssecretaris onder het kopje 'rechtsgevolgen van deze beschikking' vermeld dat dit besluit ook geldt als terugkeerbesluit. Verder heeft hij aan de vreemdeling op grond van artikel 64 van de Vw 2000 voorlopig uitstel van vertrek verleend in afwachting van de resultaten van een onderzoek door het Bureau Medische Advisering (hierna: BMA) en hem opgedragen om Nederland daarna binnen vier weken te verlaten. Bij besluit van 18 april 2019 heeft de staatssecretaris het terugkeerbesluit ingetrokken, met de toelichting dat voor het nemen van een terugkeerbesluit bij nader inzien geen plaats was omdat de vreemdeling voor de duur van het verleende uitstel van vertrek rechtmatig verblijf genoot op grond van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000. Gelet op deze toelichting, heeft de rechtbank in de verwijzingsuitspraak ten onrechte overwogen dat deze intrekking moet worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving. Dit is een weloverwogen beslissing van de staatssecretaris geweest. Nadat bij besluit van 18 juni 2018 op basis van het BMA-advies was vastgesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking kwam voor ambtshalve verlening van uitstel van vertrek en het bezwaar daartegen bij besluit van 27 mei 2019 ongegrond was verklaard, heeft de staatssecretaris geen aanleiding gezien om alsnog een terugkeerbesluit te nemen. Volgens de staatssecretaris was dat niet nodig omdat de vreemdeling op dat moment rechtmatig verblijf genoot op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, doordat hij op 16 april 2018 beroep had ingesteld tegen het afwijzende asielbesluit.   De betekenis van de vormen van rechtmatig verblijf naar nationaal recht onder de Terugkeerrichtlijn   7.       Uit de voorgaande overweging volgt dat er tot 18 april 2019 voor de vreemdeling een vertrekplicht gold, waarna het terugkeerbesluit door de staatssecretaris is ingetrokken. De Afdeling zal hieronder toetsen of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vormen van rechtmatig verblijf die de vreemdeling naar nationaal recht geniet of heeft genoten, namelijk het verleende uitstel van vertrek en het rechtmatig verblijf hangende de rechtsmiddelen tegen de afwijzing van de asielaanvraag, maken dat de vreemdeling buiten de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel zodat hij niet gehouden was om een terugkeerbesluit voor de vreemdeling te nemen. Het verblijf in verband met medische uitzettingsbeletselen (artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000) 8.       Voorop staat dat de toepasselijkheid van artikel 64 van de Vw 2000 de afwijzing van de aanvraag tot het verlenen van een asielvergunning onverlet laat (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8385, onder 2.2.4). Het afwijzende asielbesluit heeft, als aan de vreemdeling geen verblijfsrecht of verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn is verleend, tot gevolg dat de vreemdeling, zodra dit besluit is vastgesteld, niet langer aan de voorwaarden voldoet voor toegang dan wel verblijf of vestiging in de lidstaat in kwestie, zodat zijn verblijf dan illegaal wordt in de zin van artikel 3, aanhef en onder 2, van de Terugkeerrichtlijn (arrest van het HvJEU van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, punten 41 en 59). 8.1.    Als tegen de uitzetting beletselen bestaan als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000 heeft de vreemdeling op grond van het nationale recht ingevolge artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000 echter wel rechtmatig verblijf in Nederland. Dit betekent niet dat het verblijf van de vreemdeling niet illegaal is in de zin van artikel 3, aanhef en onder 2, van de Terugkeerrichtlijn. Daarvoor is het volgende van belang. 8.2.    Op grond van artikel 64 van de Vw 2000 blijft uitzetting achterwege zolang het gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen. De wetgever heeft met deze bepaling, samen met artikel 63 van de Vw 2000 en artikel 6.1b, eerste lid, van het Vb 2000, beoogd om artikel 9, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn te implementeren (transponeringstabel bij Stb. 2011, 664). Daarin is bepaald dat lidstaten op grond van specifieke omstandigheden de verwijdering in een individueel geval voor een passende termijn kunnen uitstellen, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met de fysieke of mentale gezondheid van de onderdaan van een derde land. Het begrip 'verwijdering' is in artikel 3, aanhef en onder 5, van de Terugkeerrichtlijn gedefinieerd als 'de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, d.w.z. de fysieke verwijdering uit de lidstaat'. Hieruit volgt dat pas uitstel van vertrek aan de vreemdeling kan worden verleend, nadat met het oog op de fysieke verwijdering van de vreemdeling een terugkeerbesluit is genomen en is gebleken dat, gelet op de gezondheidstoestand van de vreemdeling, sprake is van een tijdelijke verhindering om die te realiseren. Anders dan de staatssecretaris betoogt, heeft de rechtbank dus terecht overwogen dat het verlenen van uitstel van vertrek eerst aan de orde komt als sprake is van een vertrekplicht. 8.3.    Verder volgt uit de implementatiegeschiedenis van artikel 64 van de Vw 2000 dat de Nederlandse wetgever met het scheppen van de mogelijkheid uitstel van vertrek te verlenen alleen heeft beoogd om aan de vreemdeling toestemming te verlenen om op het Nederlandse grondgebied te blijven totdat er geen medische beletselen meer zijn om het vertrek te bewerkstelligen. Die toestemming levert de vreemdeling geen verblijfsrecht of verblijfsvergunning op waarmee aan de voorwaarden voor toegang, verblijf of vestiging in de Nederlandse wet- en regelgeving kan worden voldaan. Daarom leidt het verlenen van die toestemming, anders dan de staatssecretaris aanneemt, ook niet tot de gevolgtrekking dat niet langer sprake is van illegaal verblijf in de zin van artikel 3, aanhef en onder 2, van de Terugkeerrichtlijn. Hierom kan het op grond van artikel 64 van de Vw 2000 aan de vreemdeling verleende uitstel van vertrek niet worden aangemerkt als een 'zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf' in de zin van artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Gelet hierop komt de Afdeling terug van haar rechtspraak in onder meer de uitspraak van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6837, onder 2.4.5, dat toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 valt onder de in artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde uitzondering op de in het eerste lid van die bepaling gestelde verplichting een terugkeerbesluit uit te vaardigen. De staatssecretaris heeft dus aan zijn besluit van 18 april 2019, waarbij het terugkeerbesluit is ingetrokken, ten onrechte ten grondslag gelegd dat de vreemdeling rechtmatig verblijf op grond van de Vw 2000 geniet in afwachting van het besluit op zijn bezwaar tegen de weigering hem uitstel van vertrek te verlenen op grond van artikel 64 van de Vw 2000. Het verblijf in afwachting van de beslissing op het beroepschrift (artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000) 9.       Het op 16 april 2018 ingestelde beroep in de asielprocedure heeft voor de vreemdeling evenmin geleid tot een wijziging van zijn status als illegaal verblijvende derdelander in de zin van de Terugkeerrichtlijn. De vreemdeling had in afwachting van de beslissing op het beroepschrift op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 weliswaar rechtmatig verblijf in Nederland, maar ook dit is geen vorm van verblijf waarmee aan de voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in Nederland kan worden voldaan. Zoals volgt uit het arrest Gnandi, punten 42 tot en met 59, en de beschikking van het HvJEU van 5 juli 2018, C.J.S., ECLI:EU:C:2018:544, punten 45 tot en met 48, belet de omstandigheid dat toestemming is verleend om in afwachting van de uitkomst van een rechtsmiddel tegen een afwijzing van een asielaanvraag op het grondgebied van een lidstaat te blijven, niet dat de Terugkeerrichtlijn op de vreemdeling van toepassing is. Het HvJEU heeft daarbij onder meer verwezen naar overweging 12 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn en heeft daaruit afgeleid dat deze richtlijn juist van toepassing is op derdelanders die, hoewel hun verblijf illegaal is, toestemming hebben om op het grondgebied van een lidstaat te blijven omdat zij nog niet mogen worden verwijderd. Indien de Terugkeerrichtlijn zo zou worden uitgelegd dat er geen sprake van illegaal verblijf kan zijn wanneer toestemming is gegeven om in afwachting van de uitkomst van een rechtsmiddel op het grondgebied van een lidstaat te blijven, zou dit bovendien indruisen tegen de doelstelling van deze richtlijn om een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen. Volgens het HvJEU zou in dat geval namelijk pas na de beslissing op het rechtsmiddel een terugkeerbesluit kunnen worden genomen, waardoor de inleiding van de terugkeerprocedure aanzienlijke vertraging zou kunnen oplopen en deze procedure complexer zou kunnen worden. Tussenconclusie 10.     De vreemdeling heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 maart 2018 waarbij zijn asielaanvraag is afgewezen. Tegen de inhoudelijke beoordeling van zijn asielaanvraag is hij niet opgekomen. Aangezien aan de vreemdeling geen verblijfsrecht of een verblijfsvergunning op een andere rechtsgrondslag is verleend als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, verblijft de vreemdeling illegaal op het grondgebied van Nederland als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 2, van die richtlijn. Bijgevolg valt de vreemdeling volgens artikel 2, eerste lid, binnen de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn. Dit betekent dat de staatssecretaris is gebonden aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin deze richtlijn voorziet, waaronder de normen en procedures die zien op de vaststelling en uitvoering van terugkeerbesluiten tegen niet-begeleide minderjarigen. De rechtbank heeft, gelet op artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, terecht overwogen dat op de staatssecretaris de verplichting rustte om een terugkeerbesluit te nemen omdat de vreemdeling illegaal op het grondgebied verbleef. Daarbij moeten wel de procedures en waarborgen voor niet-begeleide minderjarigen in acht worden genomen, waar het HvJEU in het arrest TQ nader op is ingegaan.   Het arrest TQ   11.     In het arrest TQ heeft het HvJEU toegelicht aan welke verplichtingen lidstaten moeten voldoen als zij een terugkeerbesluit willen nemen voor een niet-begeleide minderjarige vreemdeling. In wezen heeft het HvJEU zich uitgelaten over de vraag of het Unierecht in de weg staat aan het Nederlandse bijzondere buitenschuldbeleid voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Het onderzoek naar adequate opvang 11.1.  Het HvJEU gaat in de punten 37 tot en met 60 in op de aard en omvang van het onderzoek naar adequate opvang in het land van terugkeer en het moment waarop dat onderzoek moet plaatsvinden. Daarin merkt het HvJEU eerst op dat een lidstaat die het voornemen heeft om een terugkeerbesluit voor een niet-begeleide minderjarige vreemdeling te nemen, gelet op artikel 5, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, in alle fasen van de procedure rekening moet houden met het belang van het kind. Er moet een algemene en grondige beoordeling van de situatie van het kind worden gemaakt. Dit betekent dat rekening wordt gehouden met verschillende aspecten, zoals de leeftijd, het geslacht, de bijzondere kwetsbaarheid, de fysieke en mentale gezondheid, het verblijf in een pleeggezin, het opleidingsniveau en de sociale omgeving van die minderjarige (punten 44 tot en met 47). 11.2.  Uit het vereiste om in alle fasen van de procedure het belang van het kind te beschermen, vloeit volgens het HvJEU verder ook de verplichting voor de betrokken lidstaat voort om vóórdat een terugkeerbesluit wordt genomen, concreet te onderzoeken of er voor de niet-begeleide minderjarige adequate opvang beschikbaar is in het land van terugkeer (punt 55). Indien die vergewisplicht namelijk pas voor het eerst zou rijzen nadat het terugkeerbesluit is genomen, kan dat volgens het HvJEU leiden tot de situatie dat aan de niet-begeleide minderjarige een terugkeerbesluit is opgelegd, terwijl die minderjarige niet kan worden verwijderd omdat er in het land van terugkeer geen adequate opvang aanwezig is (punt 52). De minderjarige zou in dat geval in grote onzekerheid komen te verkeren over zijn wettelijke status en toekomst, waaronder zijn opleiding, zijn band met een pleeggezin of de mogelijkheid om in de betrokken lidstaat te blijven (punt 53). Dat zou onverenigbaar zijn met het belang van het kind (punt 54). Indien geen adequate opvang in het land van terugkeer voor de niet-begeleide minderjarige aanwezig is, kan geen terugkeerbesluit worden genomen (punt 56). Het leeftijdsonderscheid 11.3.  Vervolgens overweegt het HvJEU in de punten 61 tot en met 68 dat een lidstaat bij het onderzoek of er in het land van terugkeer adequate opvang aanwezig is, geen louter op leeftijd gebaseerd onderscheid mag maken tussen niet-begeleide minderjarigen. Bij de tenuitvoerlegging van artikel 6 van de Terugkeerrichtlijn moet rekening worden gehouden met het belang van het kind, met inbegrip van minderjarigen van vijftien jaar en ouder (punt 65). De betrokken lidstaat moet daarom de situatie van de niet-begeleide minderjarige per geval toetsen, in het kader van een algemene en grondige beoordeling, en niet automatisch beoordelen op basis van alleen de leeftijd (punt 66). Volgens het Hof lijkt er sprake te zijn van willekeur bij een nationale bestuurspraktijk waarbij op basis van een eenvoudig vermoeden dat verband houdt met de beweerde maximumduur van een asielprocedure, onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt tussen de leden van een groep personen, ook al verkeren die personen met betrekking tot de verwijdering allen in een vergelijkbare kwetsbare situatie (punt 67). De fase tussen het nemen van het terugkeerbesluit en de fysieke verwijdering 11.4.  In de punten 69 tot en met 82 gaat het HvJEU ten slotte in op de vraag of de richtlijn zich ertegen verzet dat een lidstaat niet tot verwijdering overgaat zolang de vreemdeling de leeftijd van achttien jaar niet heeft bereikt. Het HvJEU brengt eerst, onder verwijzing naar het arrest van 23 april 2015, Zaizoune, ECLI:EU:C:2015:260, punten 31 en 32, in herinnering dat lidstaten volgens artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, onverminderd de uitzonderingen in leden twee tot en met vijf van dat artikel, verplicht zijn om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een onderdaan van een derde land, zodra is vastgesteld dat het verblijf van die persoon illegaal is (punt 73). 11.5.  Vervolgens overweegt het HvJEU dat lidstaten niet alleen voorafgaand aan het nemen van dat terugkeerbesluit, maar ook voordat een niet-begeleide minderjarige fysiek van het grondgebied wordt verwijderd, zich ervan moeten overtuigen dat die minderjarige wordt teruggestuurd naar een familielid, een aangewezen voogd of adequate opvangfaciliteiten in het land van terugkeer. Die verplichting volgt uit artikel 10, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn (punten 74 tot en met 76). De betrokken lidstaat moet in deze context rekening houden met alle wijzigingen in de omstandigheden die zich na het nemen van dat terugkeerbesluit voordoen (punt 77). Als die adequate opvang niet langer is gegarandeerd in de verwijderingsfase, kan het terugkeerbesluit niet worden uitgevoerd (punt 78). 11.6.  Wanneer een terugkeerbesluit voor een onderdaan van een derde land is genomen maar deze niet aan de terugkeerverplichting heeft voldaan, zijn lidstaten op grond van artikel 8, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn verplicht om de nodige maatregelen te nemen voor zijn verwijdering (punt 79). Gelet op de loyaliteitsplicht van de lidstaten en het vereiste om de doeltreffendheid van de terugkeerprocedures te verzekeren, moet zo spoedig mogelijk aan deze verplichting worden voldaan (punt 80). Een lidstaat kan volgens het HvJEU daarom niet een terugkeerbesluit voor een niet-begeleide minderjarige nemen en vervolgens niet tot zijn verwijdering overgaan totdat hij achttien jaar oud is (punt 81).   Toepassing van het arrest TQ en vervolgvragen   11.7.  De staatssecretaris heeft in dit geval niet onderzocht of er voor de vreemdeling opvangmogelijkheden in het land van terugkeer aanwezig zijn of in elk geval heeft hij dat onderzoek niet voltooid. In het besluit van 23 maart 2018 heeft hij opgemerkt dat de vreemdeling door zijn leeftijd op het moment van zijn eerste asielaanvraag geen aanspraak maakt op een dergelijk onderzoek, omdat het beleid in paragraaf B8/6 van de Vc 2000 als vereiste kent dat de niet-begeleide minderjarige op het moment van de eerste verblijfsaanvraag jonger is dan vijftien jaar. De gedachte hierachter is dat alleen deze leeftijdsgroep na de gestelde maximumperiode van drie jaar voor het doorlopen van de asiel- en terugkeerprocedure nog minderjarig is (Kamerstukken II 2011/12, 27 062, nr. 75, p. 7). Uit de hiervoor besproken overwegingen van het HvJEU in het arrest TQ, in de punten 61 tot en met 68, volgt echter dat dit vereiste niet in overeenstemming is met de Terugkeerrichtlijn. De staatssecretaris moet het onderzoek naar de opvangmogelijkheden verrichten voor alle niet-begeleide minderjarigen die niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel en jonger zijn dan achttien jaar, voorafgaand aan zowel het nemen van een terugkeerbesluit als de daadwerkelijke verwijdering. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de staatssecretaris het vereiste dat de niet-begeleide minderjarige op de dag van de aanvraag de leeftijd van vijftien jaar nog niet heeft bereikt, ten onrechte heeft tegengeworpen. 11.8.  Aangezien de staatssecretaris het onderzoek naar adequate opvang niet heeft verricht, heeft hij het terugkeerbesluit terecht bij besluit van 18 april 2019 ingetrokken, maar op onjuiste gronden. Niet het uitstel van vertrek, maar het ontbreken van een toereikend onderzoek naar de opvangmogelijkheden in het land van terugkeer, maakte dat het terugkeerbesluit moest worden ingetrokken. 11.9.  Omdat de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling heeft afgewezen en nadien het terugkeerbesluit heeft ingetrokken, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld hoe dit zich verhoudt tot artikel 45 van de Vw 2000 dat een besluit tot afwijzing van een asielaanvraag geldt als terugkeerbesluit en de overweging van het HvJEU in punt 73 van het arrest TQ dat lidstaten krachtens artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn verplicht zijn om een terugkeerbesluit tegen een derdelander uit te vaardigen, zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris gelet op artikel 45 van de Vw 2000 in dit soort gevallen niet kan volstaan met het intrekken van het terugkeerbesluit, maar moet overgaan tot verblijfsaanvaarding en vergunningverlening. Hierna zal de Afdeling ingaan op de vraag of dit juist is. De Afdeling zal daarvoor eerst ingaan op het beginsel van de meeromvattende beschikking en de toelichting van de staatssecretaris hoe het onderzoek naar adequate opvang in de praktijk wordt uitgevoerd.   De meeromvattende beschikking   12.     Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 geldt een besluit waarbij een asielaanvraag wordt afgewezen als terugkeerbesluit, tenzij al eerder een terugkeerbesluit tegen de vreemdeling is uitgevaardigd en aan de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting niet is voldaan. Voor de uitleg van het begrip 'terugkeerbesluit' verwijst artikel 1 van de Vw 2000 naar artikel 3, aanhef en onder 4, van de Terugkeerrichtlijn. Hierin wordt het terugkeerbesluit gedefinieerd als 'de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld'. 12.1.  De vreemdeling betoogt terecht dat het beroep van de staatssecretaris op de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3403, ter staving van het argument dat een besluit alleen als terugkeerbesluit kan worden aangemerkt als het alle kenmerken van het terugkeerbesluit bevat, geen doel treft. De uitleg die de Afdeling in deze uitspraak aan de artikelen 27 en 45 van de Vw 2000 geeft, is namelijk gebaseerd op de oude formulering van deze bepalingen en zoals de vreemdeling ter zitting terecht heeft betoogd, volgde daaruit niet uitdrukkelijk dat de administratieve vaststelling dat het verblijf onrechtmatig is en dat er een terugkeerverplichting is (met andere woorden: het terugkeerbesluit), in het besluit tot afwijzing van de asielaanvraag moest staan. De toevoeging 'geldt als terugkeerbesluit' in het huidige artikel 45 van de Vw 2000 brengt echter wel met zich dat het nemen van een meeromvattende beschikking verplicht is (Kamerstukken II 2009/10, 32 420, nr. 3, p. 13 en 14). Als een meeromvattende beschikking in strijd met artikel 45 van de Vw 2000 niet alle kenmerken van een terugkeerbesluit omvat, dan betekent dat dat de staatssecretaris de in de Terugkeerrichtlijn vastgestelde procedureregels die van toepassing zijn bij de vaststelling van een terugkeerbesluit, niet heeft nageleefd. In dat geval moet worden beoordeeld of het gebrek dat aan die beschikking kleeft, het besluit onrechtmatig maakt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155, onder 9 tot en met 10). 12.2.  De staatssecretaris betoogt wel terecht dat de Terugkeerrichtlijn lidstaten er niet toe verplicht om het afwijzende asielbesluit en het terugkeerbesluit samen in één beschikking op te nemen. Artikel 6, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn is een facultatieve bepaling en hieruit volgt alleen dat de richtlijn lidstaten niet belet om een terugkeerbesluit samen met een besluit over de beëindiging van legaal verblijf te nemen. De wijze waarop een terugkeerbesluit wordt genomen, valt dus binnen de procedurele autonomie van de lidstaten. De Nederlandse wetgever heeft gelet op artikel 45 van de Vw 2000 ervoor gekozen om dat besluit te nemen in een meeromvattende beschikking. Hierna zal worden beoordeeld of het de staatssecretaris gelet op artikel 45 van de Vw 2000 in deze zaak vrijstond alleen het terugkeerbesluit en niet ook het asielbesluit in te trekken.   Het onderzoek naar adequate opvang in de praktijk   13.     De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling en met de overgelegde en aangehaalde (Kamer)stukken toegelicht hoe het onderzoek naar adequate opvang in de praktijk wordt uitgevoerd. Het onderzoek vangt al aan tijdens de asielprocedure doordat de contactambtenaar de vreemdeling tijdens de asielgehoren vraagt naar zijn contacten met zijn ouders en eventuele andere familieleden, naar hun namen en adressen en naar de leefomstandigheden in het land van herkomst. De beslissing of aan de vreemdeling een buitenschuldvergunning moet worden verleend, wordt in beginsel echter pas genomen in de vertrekprocedure, na de afwijzing van de asielaanvraag. Dit komt doordat de staatssecretaris bij de beoordeling of de vreemdeling buiten zijn schuld niet kan vertrekken, vaak ook moet nagaan of de vreemdeling zich actief heeft ingezet om zijn vertrek te realiseren. Zolang op de asielaanvraag niet is beslist, mag van de vreemdeling niet worden verlangd dat hij handelingen verricht waarvoor hij zich tot de autoriteiten van het land van terugkeer moet wenden (bijvoorbeeld voor het verkrijgen van reisdocumenten). De verplichting onder het oude toelatingsbeleid om ambtshalve in de asielprocedure al te beoordelen of de vreemdeling aan het buitenschuldbeleid voldoet, is om die reden dan ook in 2013 door de wetgever afgeschaft (Stb. 2013, 580, p. 17 en p. 33). 13.1.  Dat de beoordeling of de vreemdeling aan het buitenschuldbeleid voldoet, in beginsel pas plaatsvindt na de beoordeling van de asielaanvraag, betekent niet dat het verlenen van een buitenschuldvergunning tijdens de asielprocedure geheel is uitgesloten. De staatssecretaris is daar ingevolge de artikelen 3.6b, aanhef en onder a, en 3.48, tweede lid, van het Vb 2000 toe bevoegd en hij heeft in het hogerberoepschrift ook opgemerkt dat van die bevoegdheid soms gebruik wordt gemaakt. 13.2.  In het nadere stuk van 12 april 2021 licht de staatssecretaris onder verwijzing naar het huidige beleid in paragraaf B8/6.2.1 van de Vc 2000 toe dat in sommige gevallen in de asielprocedure al zonder nader onderzoek een buitenschuldvergunning kan worden verleend. Als uit de geloofwaardig bevonden verklaringen van de vreemdeling naar voren komt dat er geen familieleden in het land van terugkeer aanwezig zijn die voor hem kunnen zorgen, bekend is dat er ook in het algemeen geen adequate opvangvoorzieningen voor niet-begeleide minderjarigen in dat land aanwezig zijn, de vreemdeling het onderzoek naar opvangmogelijkheden niet heeft gefrustreerd en aan de overige in paragraaf B8/6.2.1 van de Vc 2000 genoemde vereisten is voldaan, neemt de staatssecretaris aan dat hij er niet in zal slagen om binnen een termijn van drie jaar na de laatste verblijfsaanvraag voor de vreemdeling een vorm van adequate opvang te vinden. In dat geval verleent hij zonder verder onderzoek aan de vreemdeling een buitenschuldvergunning. Hierdoor kan het onderzoek volgens de staatssecretaris worden afgerond voordat de asielaanvraag wordt afgewezen. 13.3.  Als op basis van het onderzoek tijdens de asielprocedure geen buitenschuldvergunning is verleend en de IND tijdens dat onderzoek niet op voorhand kan uitsluiten dat nader onderzoek zou kunnen leiden tot de vaststelling dat adequate opvang aanwezig is, wordt het onderzoek voortgezet door de DT&V. Deze dienst stelt in overleg met de voogd en het COa een terugkeerplan op en voert minimaal eenmaal per maand met de niet-begeleide minderjarige of via de voogd en/of pleegouder gesprekken over terugkeer en adequate opvang. Van een niet-begeleide minderjarige van vijftien jaar of ouder wordt verwacht dat hij zelf actief meewerkt, aanknopingspunten biedt en inspanningen verricht om aan identiteits- en reisdocumenten te komen. In eerste instantie wordt door de DT&V ingezet op hereniging met de ouders of andere familieleden, maar als dat niet mogelijk is, wordt gezocht naar andere vormen van lokale opvang, zoals opvanghuizen. In een aantal gevallen houdt dat onderzoek in dat contact wordt opgenom