ECLI:NL:RVS:2019:1060

Bij besluit van 1 mei 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

201804969/1/V2. Datum uitspraak: 3 april 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 7 juni 2018 in zaak nr. NL18.8714 in het geding tussen: [wederpartij] en de staatssecretaris. Procesverloop Bij besluit van 1 mei 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.M. Hidding, advocaat te Nieuw-Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Vervolgens is het onderzoek gesloten. Overwegingen Inleiding en leeswijzer 1.    Het betoog van de staatssecretaris onder 2 van zijn hogerberoepschrift komt erop neer dat hij grieven aanvoert met vragen die uit het oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin door de Afdeling beantwoord moeten worden. Dit zou betekenen dat de Afdeling zijn hoger beroep niet met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan afdoen. 2.    Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt dat, als de Afdeling van oordeel is dat de aangevoerde grieven niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kunnen leiden, zij zich bij de vermelding van de gronden van haar uitspraak kan beperken tot dit oordeel. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 houdt dus een mogelijkheid in om een verkorte motivering te gebruiken, als het hogerberoepschrift grieven bevat die niet slagen. Een verkorte uitspraak met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is niet mogelijk als de grieven slagen. 3.    Met het oog op de discussie die binnen de rechtspraktijk wordt gevoerd (zie noot 1) over de betekenis en toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, gaat de Afdeling in deze uitspraak nader in op deze bepaling en de manier waarop zij deze toepast. Ook gaat zij in op de manier waarop een uitspraak waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast tot stand komt. De Hoge Raad heeft voor een soortgelijke aanpak gekozen in de arresten over toepassing van artikel 80a van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wet RO; zie de arresten van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, en 7 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1005). 4.     Deze uitspraak gaat niet alleen over de uitspraken met een verkorte motivering. De Afdeling geeft ook inzicht in de soort zaken waarin zij artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 juist níet toepast. In deze uitspraak wordt ook in algemene zin en ter voorlichting van de rechtspraktijk ingegaan op de verschillende soorten van motiveringen die de Afdeling in haar uitspraken gebruikt. 5.    De manier waarop de Afdeling haar uitspraken motiveert, kan alleen goed uitgelegd worden tegen de achtergrond van de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 en het systeem van die wet. Daarom zal daarop eerst worden ingegaan (r.o. 6 tot en met 9.1). Daarbij zal nadrukkelijk worden stilgestaan bij het grievenstelsel van de Vw 2000 (r.o. 7 tot en met 7.4). Na de beschrijving van de totstandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Vw 2000 zal de Afdeling ingaan op de verschillen in motivering die zij in haar uitspraken gebruikt en de redenen die zij daarvoor heeft (r.o. 10 tot en met 13). Vervolgens legt zij uit voor welke categorieën van zaken artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet is bedoeld en waarin zij die bepaling dus niet toepast (r.o. 14 tot en met 16.4). Vervolgens wordt inzicht gegeven in de categorieën van zaken waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wél vaak toepast (r.o. 17 tot en met 27.3) en wordt ingegaan op de betekenis van een uitspraak waarin de Afdeling deze bepaling toepast (r.o. 29 tot en met 29.2). Ook wordt ingegaan op de vraag of het Unierecht en het EVRM toestaan verkorte motiveringen te gebruiken, zoals in de uitspraken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast (r.o. 30 tot en met 30.6). Vervolgens wordt ook de manier waarop een uitspraak intern tot stand komt uiteengezet (r.o. 31 tot en met 33.2). Aan het eind van de uitspraak geeft de Afdeling een samenvatting van de algemene overwegingen in deze uitspraak (r.o. 34 tot en met 34.5). De beslissing op het hoger beroep van de vreemdeling staat in r.o. 35 en 36. De totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 6.    De komst van de Vw 2000 hield een herziening van het Nederlandse vreemdelingenrecht in (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10). Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3) blijkt dat de bij die wet opengestelde mogelijkheid om ook in vreemdelingenzaken hoger beroep in te stellen, was verbonden met de wens van de wetgever om verblijfsprocedures te verkorten en de zogenoemde vreemdelingenketen efficiënter en doelmatiger te laten functioneren. Het verzekeren van de rechtseenheid was naast de rechtsbescherming een belangrijk doel (zie ook Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 3, p. 10, 11, 80 en 85, en Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 23, 66, 69 en 224). 6.1.    De wetgever heeft uit een oogpunt van efficiëntie en doelmatigheid gekozen voor een vorm van hoger beroep die op belangrijke punten afwijkt van het algemeen bestuursrechtelijk hoger beroep. De memorie van toelichting vermeldt over het hoger beroep in vreemdelingenzaken in dit kader de volgende punten (zie p. 11 en verder): "Tegen deze achtergrond is in dit wetsvoorstel gekozen voor een beperkte vorm van hoger beroep. Deze beperking is niet primair gezocht in het type zaken waarin hoger beroep openstaat. De behoefte aan rechtseenheid bestaat in beginsel op het hele terrein van het vreemdelingenrecht, in reguliere zaken evenzeer als in asielzaken. Daarom is, met enkele uitzonderingen die hierna worden toegelicht, in alle zaken op grond van de Vreemdelingenwet hoger beroep opengesteld. (…) Als al deze zaken met inachtneming van het algemene bestuursprocesrecht zouden moeten worden behandeld, zou dit nog steeds een voor het appèlcollege onhanteerbare werklast en onaanvaardbare verlenging van de procedure meebrengen. Daarom is een procedure ontworpen die enerzijds recht doet aan de eisen van artikel 6 EVRM, maar anderzijds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in staat stelt om de te verwachten grote aantallen zaken, waarin geen vragen spelen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, op een zeer snelle en doelmatige wijze af te doen. De gewone behandeling wordt dan gereserveerd voor zaken waarin wel vragen als hiervoor bedoeld zijn gerezen. Dit betekent, dat de procedure op nogal wat punten afwijkt van het algemene bestuursprocesrecht. De belangrijkste afwijkingen houden in, dat ten opzichte van het algemene bestuursprocesrecht zowel de mogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen als de mogelijkheid om zaken in hoger beroep buiten zitting af te doen, belangrijk worden verruimd, dat in hoger beroep een grievenstelsel zal gelden, alsmede dat de Afdeling bestuursrechtspraak de bevoegdheid krijgt om verkorte uitspraken te doen. Alleen langs die weg kunnen de werklast voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de duur van de procedure binnen aanvaardbare proporties worden gehouden." "[…] Niet kan worden ontkend, dat de voorgestelde regeling meebrengt dat in hoger beroep in vreemdelingenzaken minder processuele waarborgen bestaan dan in andere bestuursrechtelijke zaken. Dit onderscheid is echter niet rechtstreeks gekoppeld aan de hoedanigheid van vreemdeling, maar aan de aard van de zaak: een vreemdeling die in beroep gaat tegen een besluit dat geen vreemdelingenrechtelijk karakter heeft, geniet precies dezelfde waarborgen als een Nederlander. Dit neemt natuurlijk niet weg dat juist de vreemdelingrechtelijke zaken voor de vreemdeling het belangrijkst zijn. Voor het onderscheid tussen vreemdelingenzaken en andere bestuursrechtelijke zaken bestaat echter een objectieve rechtvaardigingsgrond. Vreemdelingenzaken hebben enkele unieke eigenschappen, waardoor zij zich onderscheiden van alle andere bestuursrechtelijke zaken. In de eerste plaats doet zich uitsluitend in vreemdelingenzaken - meer bepaald in asielzaken - het verschijnsel voor dat in veel gevallen reeds het enkele indienen van een aanvraag de belanghebbende materiële aanspraken - namelijk op verblijf in Nederland gedurende de procedure en op opvang - geeft. In de tweede plaats werkt in asielzaken de tijd veelal in het voordeel van de vreemdeling. Deze twee omstandigheden brengen mee, dat zich in vreemdelingenzaken nog een uniek verschijnsel voordoet: rechtsmiddelen worden in bijna 100% van de daarvoor in aanmerking komende gevallen ook daadwerkelijk aangewend. Dat leidt tot zeer grote aantallen zaken, en daarmee tot een lange gemiddelde procedureduur. Dit kost niet alleen veel geld, maar benadeelt juist ook de vreemdelingen die daadwerkelijk aanspraak op verblijf in Nederland kunnen maken. In onderling verband bezien rechtvaardigen deze omstandigheden een afwijkende behandeling van vreemdelingenzaken, waarin vanzelfsprekend een adequate rechtsbescherming gewaarborgd moet zijn, maar tegelijk ook het belang van het zo kort mogelijk houden van de duur van de gemiddelde procedure zeer zwaar moet wegen." 6.2.    Uit deze citaten blijkt de ingewikkelde belangenafweging waarvoor de wetgever stond bij de vormgeving van het vreemdelingenrechtelijke hoger beroep en waarvan onder meer de bevoegdheid om artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen het resultaat is. Aan de ene kant is er het belang van een vreemdeling om binnen een redelijke termijn én binnen een met rechtswaarborgen omklede rechtsgang zekerheid te krijgen over zijn verblijfsrecht in Nederland. Maar aan de andere kant is er het maatschappelijk belang om te voorkomen dat vreemdelingen die uiteindelijk niet in Nederland mogen blijven, door de lange proceduretijd geworteld raken en om de kosten die met verblijfsprocedures gepaard gaan beheersbaar te houden. De kosten worden gemaakt door inzet van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de rechterlijke organisatie en de rechtsbijstand, inzet van tolken, het bieden van gezondheidszorg en opvang aan vreemdelingen (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, p. 2, 6, 12 en 104). 6.3.    Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 blijkt verder dat een ander uitgangspunt van de wetgever was dat individuele rechtsbescherming van een vreemdeling ook binnen de bijzondere vormgeving van het hoger beroep in vreemdelingenzaken gegarandeerd moet zijn. Daarvoor was in het bijzonder belangrijk dat er, ook na invoering van het hoger beroep, bij de rechtbanken een volledige behandeling van de zaak plaatsvindt waarbij partijen op een zitting hun standpunten kunnen toelichten. Verder werd in asielzaken ook de mogelijkheid gecreëerd van ex-nunctoetsing van een besluit door die rechtbank. Dat wil zeggen dat die rechtbank bij haar toetsing van het besluit ook feiten en omstandigheden meeneemt die pas in de beroepsgronden of daarna werden aangevoerd en dus bij het nemen van het besluit over de asielaanvraag bij het bestuursorgaan nog niet bekend hoefden te zijn. Volgens de wetgever vormde de komst van het hoger beroep juist een uitbreiding van de rechtsbescherming van een vreemdeling ten opzichte van de situatie vóór de Vw 2000 en geen beperking. Die vreemdeling kan nu immers mogelijke misslagen van een rechtbank in hoger beroep aan de orde stellen in een procedure die aan de eisen van het EVRM voldoet (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 69, Handelingen I 2000/01, 26 732, nr. 4, p. 123, en Kamerstukken I 2000/01, 26 732 en 26 975, nr. 5d, p. 27 en 28). Het grievenstelsel in de Vw 2000 7.    Vanuit de hiervoor beschreven wens van de wetgever tot een doelmatige afdoening van vreemdelingenzaken is in hoger beroep een grievenstelsel ingevoerd. Dit is neergelegd in artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000. Deze bepaling vereist in afwijking van de Awb dat de insteller van een hoger beroep een 'grief' aanvoert tegen de aangevallen uitspraak. In artikel 85, tweede lid, van de Vw 2000 wordt bepaald waaraan een grief moet voldoen. Volgens die bepaling moet een vreemdeling of een bestuursorgaan in het hogerberoepschrift omschrijven met welke onderdelen van de rechtbankuitspraak hij zich niet kan verenigen en de redenen waarom hij zich daarmee niet kan verenigen. De memorie van toelichting vermeldt in dit kader (p. 82 en 85): "In vreemdelingenzaken daarentegen beschikt de vreemdeling in de praktijk doorgaans over professionele rechtsbijstand. Van professionele - en in de praktijk vaak gespecialiseerde - rechtshulpverleners mag worden verwacht dat zij in staat zijn nauwkeurig aan te geven op welke punten zij zich niet met de uitspraak van de rechtbank of de president kunnen verenigen. Daarom stelt het eerste lid twee extra eisen aan het beroepschrift. In de eerste plaats moet het beroepschrift aangeven met welke overwegingen of onderdelen van de beslissing van de uitspraak van de rechtbank de appellant zich niet kan verenigen. In de tweede plaats moet het beroepschrift motiveren waarom de appellant zich met die overwegingen of onderdelen niet kan verenigen. Deze motivering moet concreet zijn en zijn toegesneden op de aangevallen overwegingen of onderdelen; de enkele bewering dat de overwegingen of onderdelen onjuist, dan wel in strijd met het recht zijn, is dus niet voldoende. Indien geen grieven worden aangevoerd, of het beroepschrift anderszins niet aan de wettelijke vereisten voldoet, dient de Afdeling het hoger beroep niet ontvankelijk te verklaren. In verband met de noodzaak van een snelle voortgang van de procedure is de verplichting om de gelegenheid te geven het ontbreken van grieven te herstellen (artikel 6:6 Awb), buiten toepassing verklaard. Aangenomen moet immers worden, dat bij handhaving van die verplichting een zeer groot aantal pro forma hoger beroepschriften zou worden ingediend. Men bedenke voorts, dat in de fase van het hoger beroep reeds een compleet dossier voorligt, dat geacht moet worden bekend te zijn bij de appellanten en hun rechtshulpverleners. De geschilpunten zullen in deze fase zodanig zijn uitgekristalliseerd, dat het mogelijk moet worden geacht in relatief korte tijd adequate grieven te formuleren." "[Het grievenstelsel] is een belangrijke bijdrage aan de beperking van de werklast van de Afdeling en daarmee aan het voorkomen van onnodige verlenging van de procedure." De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt op p. 66: "In hoger beroep is het mogelijk de resterende punten van geschil nauwkeurig te formuleren, omdat reeds een volwaardige rechterlijke behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden. In eerste aanleg is het geschil niet altijd al zo ver uitgekristalliseerd. Bovendien stelt een grievenstelsel hoge eisen aan de motivering van de beslissing waartegen grieven moeten worden geformuleerd." 7.1.    In dit grievenstelsel staat de rechtbankuitspraak centraal. Het dwingt procespartijen, zowel een vreemdeling als een bestuursorgaan, scherpe klachten over de rechtbankuitspraak en de overwegingen en oordelen daarin te formuleren. Dit heeft tot gevolg dat het in eerste aanleg bij de rechtbank gevoerde debat over feitelijke stellingen en de toepassing van het recht in hoger beroep wordt toegespitst en verdiept over de band van de oordelen die de rechtbank al heeft gegeven. Als het hogerberoepschrift geen grieven bevat, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 14 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:70, en van 12 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:830). De Afdeling laat niet-ontvankelijkverklaring achterwege als er zeer bijzondere feiten en omstandigheden zijn als bedoeld in het arrest van het EHRM van 19 februari 1998, Bahaddar tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:1998:0219JUD002589494 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2091). 7.2.    Door het grievenstelsel is in vreemdelingenzaken de uitspraak van de rechtbank in eerste aanleg - meer nog dan in andere delen van het bestuursrecht - onderwerp van geschil in hoger beroep. Met de invoering van het grievenstelsel heeft de wetgever in de Vw 2000 de controlefunctie van het hoger beroep vooropgesteld. Uit de memorie van toelichting (p. 85) en de nota naar aanleiding van het verslag (p. 66) blijkt ook de relatie tussen het grievenstelsel en de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000: "[…] De bepaling is zo geformuleerd, dat zij betrekking heeft op afzonderlijke grieven. Het is dus ook mogelijk dat in een zaak waarin vijf grieven zijn aangevoerd, in dezelfde uitspraak bijvoorbeeld één grief «gewoon» en de andere vier verkort worden afgedaan." "Er is immers een nauwe samenhang tussen verkorte uitspraak en grievenstelsel: de kern van de verkorte uitspraak is namelijk, dat de aangevoerde grieven geen aanleiding geven tot vernietiging." 7.3.    Ook blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat de wetgever voor ogen stond dat de Afdeling zich bij de beoordeling van het hoger beroep als regel beperkt tot een oordeel over de aangevoerde grieven. De memorie van toelichting beschrijft op p. 85: "In het eerste lid [van artikel 91 van de Vw 2000] is neergelegd dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de beoordeling van het hoger beroep kan beperken tot een beoordeling van de aangevoerde grieven. Dit komt een snelle en efficiënte afdoening van het hoger beroep ten goede. Niettemin is deze bevoegdheid bewust als een «kan-bepaling» geformuleerd. De Afdeling kan, binnen de uit het algemeen bestuursprocesrecht voortvloeiende grenzen, dus ook vernietigen op gronden buiten de aangevoerde grieven. Dit kan bijvoorbeeld van belang zijn, indien de uitspraak van de rechtbank op punten waarover niet is geklaagd, niettemin in strijd is met bepalingen die van openbare orde zijn. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het - zeldzame maar niet ondenkbare - geval dat de rechtbank bij de behandeling van de zaak in strijd met de regels van een goede procesorde heeft gehandeld." 7.4.    De Afdeling heeft er de laatste jaren steeds vaker voor gekozen om, uit een oogpunt van rechtsbescherming, minder streng te zijn waar het gaat om artikel 85 van de Vw 2000 en de eisen waaraan het hoger beroep moet voldoen. Vereist is nog slechts dát er uit het hogerberoepschrift is af te leiden met welk oordeel van de rechtbankuitspraak een vreemdeling het niet eens is en waarom hij het daarmee niet eens is. Hij moet een argument aanvoeren tegen de rechtbankuitspraak maar daarbij niet louter herhalen wat hij eerder heeft aangevoerd en waarop de rechtbank heeft beslist. Hij kan ook niet met geheel nieuwe gegevens komen waarmee de rechtbank geen rekening kon of behoorde te houden en waarop de rechtbank niet kón of behoorde te beslissen. Buiten dat worden geen inhoudelijke eisen gesteld aan het weergeven van de redenen waarop de insteller van het hoger beroep zich niet met de aangevallen uitspraak kan verenigen. Wel is het zo dat  hogerberoepschriften die maar net de ontvankelijkheidsdrempel van artikel 85 van de Vw 2000 halen, in de praktijk niet snel zullen leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zij zullen ook eerder worden afgedaan met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 (vergelijk in dit opzicht het arrest van de Hoge Raad van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, r.o. 2.4.2). De behandeling zonder zitting en geen mogelijkheid van verzet 8.    Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat de wetgever behalve het grievenstelsel een tweede beperking op de behandeling van de zaak in hoger beroep heeft willen aanbrengen die uit een oogpunt van doelmatigheid belangrijk werd geacht. Dit is de bevoegdheid van de Afdeling om als uitgangspunt te hanteren dat zaken met toepassing van artikel 8:54 van de Awb door een enkelvoudige kamer buiten zitting worden afgedaan, omdat het hoger beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is. De mogelijkheid van het doen van verzet tegen zo'n uitspraak is uitgesloten. De memorie van toelichting vermeldt hierover (p. 11, 83 en 84): "De belangrijkste afwijkingen houden in, dat ten opzichte van het algemene bestuursprocesrecht zowel de mogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen als de mogelijkheid om zaken in hoger beroep buiten zitting af te doen […]" "De Algemene wet bestuursrecht biedt in artikel 8:54 de mogelijkheid om beroepen buiten zitting af te doen, indien het beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is. Artikel 8:55 bepaalt vervolgens dat de belanghebbende tegen een dergelijke afdoening verzet kan doen. In het onderhavige artikel wordt de mogelijkheid van verzet uitgesloten. Immers, aangenomen moet worden dat dit verzet in alle gevallen waarin de vreemdeling in het ongelijk is gesteld, zal worden gedaan, zelfs al is het volstrekt kansloos. Dat zou een onaanvaardbare vergroting van de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meebrengen en de procedure weer met een aantal weken verlengen. De uitsluiting van verzet betekent, dat in zaken die vereenvoudigd worden afgedaan de procedure in hoger beroep een louter schriftelijke wordt." "Het onderhavige wetsvoorstel biedt echter ruime mogelijkheden om zaken buiten zitting en met een verkorte uitspraak af te doen." De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt (p. 69 en 72 en 223 en 224): "Voorts blijven wij van oordeel, dit mede in antwoord op een vraag van de leden van de fracties van de RPF en het GPV, dat de mogelijkheden van enkelvoudige afdoening buiten zitting en verkorte uitspraken enerzijds uit een oogpunt van werklast niet kunnen worden gemist, anderzijds uit een oogpunt van adequate rechtsbescherming aanvaardbaar zijn, mede in het licht van het gegeven dat in eerste aanleg reeds een volledige behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden." "Anders dan de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks achten wij de bevoegdheid om naar aanleiding van een voorlopige voorziening de hoofdzaak buiten zitting af te doen uit een oogpunt van rechtsbescherming verantwoord in het licht van de rechtsgang in vreemdelingenzaken als geheel. Nogmaals benadrukken wij, dat in het onderhavige wetsvoorstel de rechtsbescherming van de vreemdeling wordt uitgebreid: naast de bestaande rechtsgang in eerste en enige aanleg wordt een, zij het sobere, vorm van hoger beroep ingevoerd. Wij achten deze bevoegdheid voorts absoluut noodzakelijk om de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak en daarmee de duur van het hoger beroep en van de totale procedure binnen aanvaardbare grenzen te houden." "Anders dan de leden van de fractie van de SGP veronderstellen, staat tegen de afdoening van het hoger beroep buiten zitting geen verzet open. In artikel 86, eerste lid, is artikel 8:55 Awb immers uitdrukkelijk niet van overeenkomstige toepassing verklaard (vergelijk ook de memorie van toelichting, pagina 83)." Tussenconclusie over het hoger beroep in de Vw 2000 9.    Uit de rechtsoverwegingen hiervoor blijkt dat de afwijkingen van het algemene bestuursprocesrecht die het hoger beroep in vreemdelingenzaken kent, samenhangen met de keuze van de wetgever om het instellen van hoger beroep mogelijk te maken in vrijwel alle vreemdelingenzaken. De inschatting was dat mogelijke rechtsmiddelen in bijna alle gevallen ook daadwerkelijk zouden worden aangewend. Dat de wetgever spreekt over een beperkte vorm van hoger beroep, moet in deze context worden bezien. De beperking van het hoger beroep is niet gelegen in het type zaak dat in hoger beroep kan worden voorgelegd, maar in de vormgeving van het hoger beroep. Daarvan vormen het grievenstelsel, de mogelijkheid een zaak te beslissen zonder zitting én zonder verzetmogelijkheid en de mogelijkheid uitspraken te doen met een verkorte motivering de belangrijkste onderdelen. Die geven de Afdeling de mogelijkheid om ook aanzienlijke aantallen hoger beroepen snel en efficiënt te behandelen. 9.1.    De in de totstandkomingsgeschiedenis genoemde grote aantallen zaken waarin hoger beroep zou worden ingesteld, zijn in de praktijk - nog - niet gerealiseerd. De ervaringen van de afgelopen jaren, waarin de Afdeling zeker niet in alle gevallen binnen de daarvoor gestelde termijn uitspraak heeft kunnen doen, hebben wel geleerd dat het voor de Afdeling onmogelijk zou zijn geweest om zonder de instrumenten die de Vw 2000 haar biedt de wel gerealiseerde aantallen van rond de 8.000 vreemdelingenzaken per jaar binnen een redelijke termijn af te handelen. Hierbij kan de toegenomen werkdruk door de toenemende ingewikkeldheid van zaken niet onvermeld blijven. Met name de steeds groter wordende invloed van het Unierecht en de rechtspraak van het EHRM hebben bijgedragen aan die ontwikkeling. De motivering van uitspraken in hoger beroep 10.    Zoals hiervoor opgemerkt, zijn het beschreven grievenstelsel en het kunnen doen van uitspraak zonder zitting en zonder mogelijkheid van verzet twee belangrijke kenmerken van het hoger beroep in vreemdelingenzaken die de Afdeling de mogelijkheid geven grote aantallen hoger beroepen doelmatig, snel en efficiënt te behandelen. Een derde belangrijk kenmerk is de bevoegdheid van de Afdeling om in veel gevallen in uitspraken een verkorte motivering te hanteren. Daarover en over de verschillende vormen van motivering gaan de volgende overwegingen. 10.1.    Enerzijds is er de mogelijkheid om in hoger beroepen waarin de grieven slagen of waarin de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling dan wel de rechtsbescherming in algemene zin in het geding zijn, een uitspraak uitvoeriger te motiveren, vooral met het oog op een groot aantal andere zaken waarin diezelfde vragen spelen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735). Anderzijds is er de mogelijkheid om in zaken waarin de grieven falen artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen. De wetgever heeft de keuze om deze bepaling toe te passen als de grieven in een hogerberoepschrift niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kunnen leiden, uitdrukkelijk aan de Afdeling gelaten. 10.2.    Toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is voor de Afdeling dus geen verplichting, maar vindt plaats in het spanningsveld waarin de Afdeling zich als bestuursrechtelijke hogerberoepsrechter met een bijzondere wettelijke taak moet bewegen. De Afdeling weegt aan de hand van het dossier steeds de belangen van enerzijds de rechtspraktijk als geheel en anderzijds de belangen van individuele procespartijen. De mogelijkheid die de wetgever aan de Afdeling heeft gegeven om een hoger beroep met een verkorte motivering af te doen, moet dan ook in samenhang worden gezien met de hoger beroepen waarin de Afdeling een uitgebreidere motivering geeft. Deze opties houden allebei verband met de taak die de wetgever de Afdeling heeft opgedragen en staan ten dienste van elkaar (vergelijk in dit opzicht r.o. 1.1, 1.2 en 12.6 van de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735). 10.3.    De afstemming tussen enerzijds de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in bepaalde categorieën zaken en anderzijds het uitgebreider motiveren van uitspraken waarin de grieven slagen of waarin vragen aan de orde zijn die in het belang van de rechtseenheid, de rechtszekerheid of de rechtsbescherming in algemene zin moeten worden beantwoord, draagt bij aan heldere rechtspraaklijnen van de Afdeling. Door de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 en omdat de uitgebreider gemotiveerde uitspraken zich vaak zullen lenen voor herhaalde toepassing in een groot aantal gelijksoortige zaken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3176), zal zowel een vreemdeling, als een bestuursorgaan in veel gevallen in staat zijn de uitkomst van een procedure goed in te schatten. 10.4.    Die voorspelbaarheid dient de rechtszekerheid en komt tegemoet aan de wens van de wetgever om vreemdelingen snel uitsluitsel te geven over hun vooruitzicht op verblijf in Nederland. Ook de rechtspraktijk in vreemdelingenzaken is er bij gebaat dat het aantal zaken waarin de Afdeling uitvoerig motiveert, beperkt blijft. Daarmee is het belang van die uitspraken voor de rechtspraktijk op voorhand duidelijk. Naar het oordeel van de Afdeling zou een te grote hoeveelheid aan uitgebreider gemotiveerde uitspraken over grote aantallen individuele casusposities met daarbij komende nuanceverschillen, dat effect teniet doen. Daarmee zouden niet alleen de rechtszekerheid, maar ook de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin juist niet zijn gediend. Ten slotte moet de werklast van de Afdeling hanteerbaar blijven. Zaken waarin de Afdeling een uitgebreider gemotiveerde uitspraak doet, zijn mede door de interne coördinatie en afstemming en de veelheid en ingewikkeldheid van Europese regelgeving en bijbehorende rechtspraak, of de afstemming met zustercolleges als de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep, vaak erg arbeidsintensief. 10.5.    De Afdeling kan zich goed indenken dat een hogerberoepsprocedure die eindigt in een uitspraak met een verkorte motivering, zonder dat de zaak op een zitting is behandeld, als onbevredigend kan worden ervaren voor degenen die bij die zaak zijn betrokken. Het grote aantal zaken waarin de Afdeling toepassing kan geven aan artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt echter in belangrijke mate bepaald door de hoge kwaliteit waarmee rechtbanken individuele rechtsbescherming bieden binnen de mogelijkheden van de Awb en de Vw 2000 (vergelijk in dit opzicht r.o. 8.3 van de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890). Het aantal gevallen waarin de Afdeling zich genoodzaakt ziet een uitspraak van een rechtbank te corrigeren, is dan ook beperkt. (zie noot 2) De uitspraken met een uitgebreidere motivering 11.    Zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet wordt toegepast en waarin de uitspraak van de Afdeling dus uitgebreider wordt gemotiveerd, kunnen grofweg worden verdeeld in twee categorieën. Ten eerste zijn er de zaken waarin de grieven slagen en het hoger beroep leidt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Ten tweede zijn er de zaken waarin de grieven niet slagen, maar vragen bevatten die in het kader van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven. De uitgebreidere motivering in deze zaken wordt gegeven vanuit de wens de rechtspraktijk voor te lichten. De motivering van de Afdeling zal in die zaken dus vaak een zaaksoverstijgend karakter hebben. Dat wil zeggen dat de Afdeling in uitspraken een motivering gebruikt die zich leent voor toepassing in een groot aantal andere zaken. Daarop zal hierna worden ingegaan. Voor een goed begrip van de categorieën zaken waarop hier wordt gedoeld en waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 dus niet wordt toegepast, zal de Afdeling hieronder ingaan op wat er naar haar oordeel wordt bedoeld met de 'rechtseenheid', de 'rechtsontwikkeling' en de 'rechtsbescherming in algemene zin' in de zin van de Vw 2000. 11.1.    De term 'rechtseenheid', zo wordt duidelijk uit de geciteerde passages uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000, gaat over de eenheid van rechtspraak en rechtsbedeling bij de verschillende zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag, die in eerste aanleg met vreemdelingenrechtspraak zijn belast. Zo kan er uiteenlopende rechtspraak over hetzelfde of een vergelijkbaar onderwerp bestaan, of kunnen zittingsplaatsen wet- en regelgeving of beleid verschillend uitleggen, of verschillende feitelijke waarderingen geven over de (algemene) veiligheidssituatie in landen van herkomst. Het moet voor een vreemdeling of de staatssecretaris immers niet uitmaken bij welke zittingsplaats van de rechtbank Den Haag een beroep wordt behandeld, net zomin als het moet uitmaken door wie een besluit wordt genomen of welk IND-kantoor een aanvraag behandelt. Rechtseenheid kan ook tussen de Afdeling en de Hoge Raad spelen, bijvoorbeeld als het gaat over de vraag naar de verhouding tussen het uitleveringsrecht en het asielrecht (de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2377). Rechtseenheid kan verder ook aan de orde zijn tussen de Afdeling en de Centrale Raad van Beroep, zoals over de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen, de zogenoemde 'bed-bad-brood-opvang' (de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415). 11.2.    De term 'rechtsontwikkeling' gaat over de uitleg van nieuwe regelgeving, bijvoorbeeld over digitaal procederen onder de Awb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:999), of over de inpassing van de rechtspraak van het Hof van Justitie of het EHRM in het Nederlandse vreemdelingenrecht. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1759, waarin de Procedurerichtlijn en ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM leidden tot het verlaten van het ne-bisbeoordelingskader van de Afdeling. 11.3.    Bij de 'rechtsbescherming in algemene zin' moet worden gedacht aan rechtsbeschermingsvragen die niet alleen voor een concreet geval van belang zijn, maar die zich ook in veel andere zaken voor (kunnen) doen. Het gaat dan vaak om onderwerpen die met de zorgvuldigheid van de bestuurlijke of rechterlijke procedure te maken hebben en waar rechtsbeginselen als 'fair play', het verdedigingsbeginsel en effectieve rechtsbescherming aan de orde zijn. Dit zijn bijvoorbeeld zaken waarin het gaat om bewijsnood in de zaken over Eritrese nareizende gezinsleden van asielzoekers (de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508). Het kan ook gaan om zaken waarin de besluitvorming of de rechterlijke fase op een manier is verlopen die volgens de Afdeling niet voldoet aan de eisen van de artikelen 6 en 13 van het EVRM en artikel 47 van het EU Handvest (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1785). Maar het kan ook gaan over de rechtsbescherming die de Afdeling in hoger beroep kan bieden, omdat het hoger beroep geen automatisch schorsende werking heeft en de wetgever zou moeten ingrijpen (zie de uitspraken van de Afdeling van 20 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3350, en van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:457). 12.    De Afdeling zal hierna in r.o. 14 en verder meer voorbeelden geven van zaken waarin de termen 'de rechtseenheid', 'de rechtsontwikkeling' en 'de rechtsbescherming in algemene zin' aan de orde waren. Dat met de term rechtsbescherming in algemene zin in dit kader wordt gedoeld op zaaksoverstijgende kwesties, betekent niet dat de Afdeling geen oog heeft voor individuele rechtsbescherming (zie direct hierna in r.o. 13). Het betekent ook niet dat partijen verplicht zijn dergelijke kwesties in de grieven aan te wijzen. Partijen hoeven alleen een grief te formuleren tegen de rechtsoverweging of het rechtsoordeel in een rechtbankuitspraak in hun zaak waarmee zij het niet eens zijn. Als die grief slaagt en de uitspraak moet worden vernietigd, dan kan de Afdeling geen uitspraak doen met een verkorte motivering (zie de uitspraak van de Afdeling over een Yezidi-vrouw uit Irak van 22 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:580). 13.    Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt niet toegepast als de individuele rechtsbescherming in gevaar komt. De Afdeling wijst ter vergelijking op Kamerstukken II 2010/11, 32 576, nr. 6, p. 2, waarin in het wetsvoorstel over artikel 80a van de Wet RO, dat de Hoge Raad de bevoegdheid geeft om cassatieberoepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens onvoldoende belang, ook wordt ingegaan op het belang van individuele rechtsbescherming, naast de belangen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt evenmin toegepast als met de rechtbankuitspraak de individuele rechtsbescherming tekort wordt gedaan. In die gevallen slaagt de grief en doet de Afdeling uitspraak met een uitgebreidere motivering (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2706). Die motivering kan er ook uit bestaan dat de Afdeling volstaat met een verwijzing naar een andere uitspraak over hetzelfde onderwerp. Daarop wordt hierna in r.o. 15 tot en met 16.4 verder ingegaan. Voorbeelden van zaken met een uitgebreidere motivering 14.    Veel vreemdelingenzaken die bij de Afdeling in dezelfde periode aanhangig zijn, gaan over dezelfde of vergelijkbare onderwerpen. In die zaken spelen dan vaak dezelfde vragen over feiten of het recht die op dat moment in veel verschillende dossiers actueel en relevant zijn. Die vragen kunnen door verschillende rechtbanken verschillend worden beantwoord. Dit zijn bijvoorbeeld zaken over de actuele veiligheidssituatie in Afghanistan, Irak, Somalië of Eritrea. Of zaken over de manier waarop de staatssecretaris asielaanvragen van een bepaalde groep moet beoordelen, zoals Dublinclaimanten die naar een bepaalde lidstaat moeten terugkeren (zie bijvoorbeeld de uitspraak over Italië van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4131). Het kan ook gaan om zaken die gaan over het beleid over nareizende gezinsleden van asielzoekers (uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1509) of over de manier waarop de staatssecretaris de situatie van bepaalde kwetsbare groepen asielzoekers zoals verwesterde vrouwen moet onderzoeken en beoordelen. 15.     De Afdeling hanteert in dit soort zaken (zie hiervoor in r.o. 11 tot en met 11.3) al enkele jaren een aanpak die vergelijkbaar is met de pilot judgments procedure van het EHRM. Op die manier kunnen deze zaken op een voortvarende en efficiënte manier worden behandeld, waarbij goede en snelle voorlichting aan de rechtspraktijk de belangrijkste overweging is. De aanpak bestaat eruit dat de Afdeling aan de hand van de aangevoerde grieven, de overwegingen in de aangevallen uitspraak en het besluit van de staatssecretaris één of meer zaken selecteert. Dit zijn zaken waarin bedoelde problematiek speelt en die als 'pilot' kunnen dienen voor het afdoen van soortgelijke zaken. Bij de voorbereiding van de 'pilot' wordt ook betrokken hoe de 'follow up' van de 'pilot' op een voortvarende en efficiënte manier kan worden behandeld. Daarom wordt in de voorbereidingsfase van de pilot-uitspraken nagedacht over de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in die soortgelijke zaken of over het doen van een uitspraak met een korte verwijzing naar de pilot-uitspraak in die andere zaken. 15.1.    Met het oog daarop wordt in de pilot-zaak, vaak op een zitting, een rechtsvraag uitgebreid aan de orde gesteld en behandeld en in een uitspraak uitgebreid gemotiveerd beantwoord. Zittingen worden in vreemdelingenzaken ook vooral belegd om onduidelijkheden over de relevante feiten, het toepasselijke recht of beleid(sregels) of de uitvoeringspraktijk op te helderen. Het houden van een zitting staat in zoverre ten dienste van het beantwoorden van vragen van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin. In de gevallen dat